A 10 años de la Reforma de Seguridad en la Provincia de Mendoza, Argentina.

Lic. Alejandro Salomón Ex Subsecretario de Seguridad en Mendoza, docente del Instituto Universitario de Seguridad Pública e Investigador Asociado del Taller de Asuntos Públicos en Argentina.

A diez años de la Reforma del Sistema de Seguridad en la Provincia de Mendoza creemos necesario realizar algunas reflexiones sobre los logros alcanzados por ésta, como así también las metas no cumplidas, o parcialmente cumplidas. Para una breve revisión como la pretendida, es necesario partir de algunas consideraciones previas que influyeron en el año 99` para iniciar una reforma en el área, y que explican algunas características de la misma.

Los AntecedentesExistieron fundamentalmente dos circunstancias previas a la reforma, y un hecho detonante que influyeron decisivamente a favor de un acuerdo en el que participaron la totalidad de los Partidos Políticos con representación parlamentaria – hecho político que obtuvo el apoyo mayoritario de la población – y que se conoció desde ese momento como “La Política de Estado” en materia de seguridad. Una primera circunstancia, fue el hecho que la década de los 90 estuvo signada por la aplicación de políticas económicas neoliberales por parte del Gobierno de Carlos Menem. Estas políticas generaron la desaparición de millones de empleos que constituían el eje fundamental en el que se sostenía el “Estado de Bienestar”, profundizando las inequidades sociales, lo que definitivamente incidió en el área de seguridad.

La importancia del empleo formal en aquella época, se fundamentaba principalmente en hecho de que a partir de la relación laboral se estructuraban la mayor parte de los mecanismos de distribución de los ingresos y de igualdad social, asiendo accesible al trabajador no solo un ingreso económico, sino también el acceso a la salud, al deporte, a la recreación, a la seguridad social, etc. La aplicación de estas políticas neoliberales “sin anestesia” (como gustaba decir al ex presidente) empujó al desempleo, y con éste, a la pobreza y marginación de miles de familias que pasaron a formar parte de los sectores sociales excluidos del sistema económico y social, profundizando el deterioro y desagregación social y cultural de amplios sectores de la población. La desigualdad e inequidad, y su impacto en el sistema de valores culturales, provocaron la ruptura del tejido social, y es en los sectores urbanos en donde las consecuencias, en términos de inseguridad, no tardaron en aflorar. En ese marco de desarticulación social, no era esperable otra cosa distinta que el aumento de la violencia y la inseguridad, al menos en los llamados “delitos patéticos”, que son los que mayor impacto producen en la opinión pública.

En segundo lugar, la impotencia frente al aumento sostenido de la inseguridad durante toda la década de los 90´, sin que las prácticas policiales tradicionales pudieran contener el delito creciente, provocó que apareciera cada vez con mayor frecuencia, el resurgimiento del legado autoritario de la Policía de Mendoza. Conocida con el mote de “policía brava”, las prácticas heredadas de la época de Santuccione (1) comenzaban a repetirse cada vez con mayor frecuencia en la Provincia. Los casos Garrido – Baigorria (1990); Neme – Ros (1992); Guardati (1992); Gómez Romagnilli (1996) y Sebastián Bordón (1997) fueron solo algunos de los casos más resonantes por su repercusión nacional y por las condenas que los Organismos Internacionales impusieron a la Provincia. Las fragantes violaciones a los Derechos Humanos pasaron a constituir prácticas habituales en la “lucha” contra la inseguridad.

El detonante lo constituyó el artero asesinato del Cabo Castillo en manos de la delincuencia, y en circunstancias de un mero operativo policial. La indignación del personal de la fuerza de seguridad por la muerte del efectivo policial, provocó en forma casi instantánea la insubordinación de una gran parte del personal policial subalterno. Frente a la Legislatura Provincial se mezclaron viejos y nuevos reclamos: condiciones indignas de trabajo, falta de equipamiento, abusos de autoridad por parte de los mandos superiores, bajos salarios y falta de legislación adecuada fueron algunas de las demandas de un cuerpo policial que comenzaba a tener visibilidad social a través de la desobediencia y la insubordinación a los cuadros superiores de la fuerza, exponiendo así todas sus miserias ante un cuerpo social que le resultaba ajeno.

La ReformaEl acuerdo político que permitió la concreción de la Reforma Policial significó fundamentalmente el reconocimiento de la problemática, tanto de la inseguridad creciente, como del grado de descomposición y corrupción existente en la institución depositaria del uso legítimo de la fuerza pública con el que está envestido el Estado. Hasta ese momento la seguridad era un espacio exclusivo de la Fuerza Policial, que si bien formaba parte del Poder Ejecutivo Provincial, su elevado grado de autonomía la convertía en una organización desconocida en su funcionamiento por el resto de la sociedad, pero con aceitados vínculos con El Poder Judicial (especialmente con el fuero penal) que le aseguraba ciertos niveles de impunidad.

Así, la reforma significó:
• El reconocimiento político de la Seguridad como una problemática social, y como tal, merecedora de una política pública por parte del Estado ( Política de Seguridad) al igual que otras problemáticas sociales como la salud, la educación, o la economía.
• El reconocimiento del funcionamiento de la seguridad como un sistema (Ley 6721, art. 1°), en donde la policía forma parte de él, pero no es el único instrumento. Y que comparte con la justicia penal y el sistema penitenciario, entre otros actores, las responsabilidades en la protección de las personas y de sus bienes. Este carácter sistémico, obliga a las partes a mantener la coherencia del sistema en su conjunto; a más de la esperable coherencia interna en cada uno de los subsistemas que lo integran.
• El reconocimiento de que las fuerza de seguridad, como depositarias de la fuerza pública por delegación, no puede organizarse en forma autónoma, y menos aún controlarse a sí misma. Que al igual que el resto de las políticas públicas, deben someterse a las decisiones y el control del al Poder Político, legitimo representante de la voluntad popular.
• El reconocimiento de que la ciudadanía puede organizarse para participar en el diseño de los planes de prevención del delito de su vecindario, como así también puede y debe escrutar el funcionamiento del sistema de seguridad.

La reforma significó también el fin de lo que Alberto Binder llama “estrategia del doble pacto”. Para éste autor, existía un primer pacto entre los gobernantes y las fuerzas de seguridad, según la cual se entrega a ellas el gobierno de la seguridad a cambio de ciertos niveles de control, obediencia, y en particular, el compromiso por parte de la fuerza de evitar situaciones de crisis. El segundo pacto, es el que realizan las fuerzas de seguridad con la criminalidad, donde se garantiza cierto control territorial; cierto nivel de actividad criminal, que no genere alarma social; y la participación en los beneficios derivados de las actividades delictivas, a cambio de ciertos niveles de impunidad, información y protección.(2). Gracias a la visibilidad que hoy ha tomado la seguridad por parte de los mecanismos de control externo; de los medios de comunicación; de los organismos de DDHH, y de las organizaciones civiles, el cumplimiento de estos pactos se hace de cumplimiento imposible, tanto para gobernantes, como para las fuerzas de seguridad y de la misma criminalidad.

Un logro importante de la Reforma, aunque a veces nos parezca prematuro hacer ciertas aseveraciones, es el hecho de que la Provincia no ha tenido condenas internacionales relacionadas con casos de violaciones a los Derechos Humanos perpetrados por la Fuerza Policial, ni han existido casos de gatillo fácil, ejecuciones extrajudiciales, o apremios ilegales con posterioridad a la Reforma de Seguridad, y en los que hayan tenido que intervenir Organismos Internacionales. Esto ha sido básicamente mérito de la Inspección General de Seguridad como órgano de control externo.

La Formación Policial y su institución, el Instituto Universitario de Seguridad Pública, han cumplido un rol fundamental en la profesionalización y modernización de la fuerza policial. El respaldo académico de la Universidad Nacional de Cuyo ha permitido que los planes de estudios de la fuerza no fuesen modificado según los caprichos y antojos de los distintos jefes del área que se fueron sucediendo a lo largo de estos diez años. Esto no significa que los planes de estudios no puedan ser modificados, solo significa que su modificación exige una justificación y el diseño de un perfil policial distinto al que hoy egresa. El personal policial hoy puede exhibir un título universitario emitido por una Universidad Nacional en las mismas condiciones que los profesionales universitarios que tiene el Estado en las más diversas áreas técnicas y científicas.

Indudablemente esto no alcanza, y hay un gran potencial a explorar que está relacionado con el acceso a la formación al del personal que reviste en las diferentes jerarquías: Es necesario y urgente abrir las oportunidades en forma masiva a quienes son Auxiliares para cursar los estudios técnicos; para quienes ya son técnicos, los estudios de grado; y los actuales profesionales universitarios, para cursar estudios de posgrado. Otra área a explorar es la apertura de otras carreras relacionadas a la problemática (criminalística, criminología, investigación penal, etc.) y la incorporación de personal no policial con tareas afines a la seguridad, como así también la formación de la totalidad del personal penitenciario.

La Comisión Bicameral de Seguridad es otra de las importantes instituciones creada en épocas de la Reforma. Si bien su protagonismo ha ido variado en el tiempo, hay funciones que en ningún momento han dejado de cumplirse, como es el estudio de todos los proyectos legislativos que ingresaban a las Cámaras y el análisis del presupuesto del sistema de seguridad. No obstante, hay aspectos en los que no ha podido abocarse definitiva y decisoriamente. Esto es el control y evaluación de las políticas del área – por ejemplo, revisar cuales son las estrategias sociales de prevención; las relacionadas al control de la violencia y el delito – ; las relacionadas a la organización del sistema (incluyendo fundamentalmente la transparencia del sistema de ascensos policiales y penitenciarios); y el desempeño del sistema de seguridad (cumplimiento de objetivos y metas previamente establecidas) .Debe reconocerse que estas últimas tareas han sido limitadas por la falta de información criminal.

Cuando analizamos la Reforma como respuesta a la problemática de la inseguridad, los resultados no son los óptimos. Si bien en este punto se comienza a transitar un desierto carente de datos e información estadística, puede fácilmente intuirse que el delito no ha disminuido como se podría haber esperado. Podríamos solamente sospechar que con algunos altibajos, el delito se ha mantenido en valores exageradamente altos para una sociedad que reclama mayor seguridad.

Esta deficiencia en el cumplimiento del objetivo de bajar los índices delictuales ha tenido una segura correlación con la falta de continuidad en el proceso iniciado en 1.999, y que en estos últimos años en especial, han existido retrocesos en muchos de los principios que se fijaron hace una década atrás. Si bien estos retrocesos no han tenido en nuestra Provincia la magnitud de los vaivenes y contradicciones observados en la Reforma realizada en Provincia de Buenos Aires, sí ha existido un contínuum antireformista que han ido socavando los pilares sostenidos en aquellos años.

La No PolíticaLa magnitud del problema ha encontrado en la dirigencia política dos actitudes frente al tema. Por un lado, hay un pensamiento conservador que asume la inseguridad como un “fenómeno natural”, una externalidad no deseada del posmodernismo, el cual no es posible revertir, y con el cual debemos resignarnos a vivir como costo insoslayable de la vida moderna. Por otro lado, un discurso populista, autoritario e irresponsable que ofrece respuestas mágicas, según las cuales, acabar con la criminalidad es solo cuestión de decisión política, de bravura, y de honestidad.(3)

Cualquiera sea la actitud asumida, la resignación ante el problema, a la espera de una sociedad más justa que nos permita recuperar la seguridad perdida; o la actitud autoritaria, que promete seguridad a partir del encierro de un puñado de delincuentes responsable de todos los males sociales, tienen la misma consecuencia: el abandono del abordaje del problema de la inseguridad como “Política Pública”. El desinterés político sobre la cuestión, o la ausencia de decisiones políticas en materia de seguridad, ha implicado el abandono de las acciones tendientes a organizar los instrumentos del Estado contra el delito. Las acciones de prevención se han caracterizado por ser parciales, de corta duración y estar básicamente guiadas por fines electoralistas.

El dato más significativo de este “retirarse” lo constituye la decisión política de no recopilar información criminal en la provincia. Es difícil imaginar el diseño de una Política Económica, Educativa o de Salud sin tener información mínima y elemental que guie la acción del Estado en estas áreas. Lo mismo sucede en materia criminal. A pesar de la exigencia que en la materia dicta la Ley 22.117 (4), no existe información que permita trabajar, y menos diseñar Políticas de Seguridad que intenten abordar el problema desde una perspectiva global.

¿Cuántos y cuáles son las características de los delitos se cometen en Mendoza?; ¿En dónde se comenten?; cuales son las características de las víctimas?; ¿Cuáles son las características de los victimarios?; ¿cuáles son los horarios?; ¿Cuál es el porcentaje de condenas?; ¿Cuál es el porcentaje de reincidencia? ¿Cuál es la confiabilidad del sistema si no se conoce (por vía de encuestas de victimización) de la cifra negra del delito? Éstas, son solo algunas de las preguntas sin respuestas que imposibilitan abordar el problema desde una perspectiva global. Cualquier intento de diseñar una Política de Seguridad sin estar sustentada en información confiable no es más que un mero voluntarismo bobo. Se ha intentado en estos últimos años remplazar, con magros resultados, la Política de Seguridad mediante un sistema de policiamiento como principal medida de gestión de la seguridad. A través del éste, se ejecutan solo acciones que apelan a la inmediatez y la urgencia, y generalmente responden a demandas puntuales generadas por una sucesión de hechos delictuales en una determinada zona. Este sistema de prevención tiene la característica de ocupar ciertas barriadas durante un periodo de tiempo determinado, teniendo un efecto positivo solo durante el tiempo que dura la ocupación del territorio, provocando solo el desplazamiento el delito hacia otras barriadas vecinas.

Un exacerbado modelo reactivo como el descripto pone a la totalidad de la fuerza policial a recorrer las calles sin un mandato preventivo preciso, y solo a la búsqueda de un ocasional delito, y si las circunstancias ayudan, la aprensión de sus autores. Se deja así de lado el abordaje preventivo necesario sobre los “mercados del delito” como el de vehículos sustraídos y autopartes; mercadería sustraídas (relojes, celulares, televisores, estéreos); metales (robo de cables); armas; drogas; apuestas y juego clandestino; prostitución y trata de personas; etc. En este sentido, es Inteligencia Criminal una herramienta fundamental para la Política de Seguridad, la que debe adelantarse a los hechos, y no correr detrás de ellos.

Si bien se reconoce la problemática social como una de las causas principales de la inseguridad, pocas veces se disponen medidas de prevención social – y éstas, cuando se anuncian, tienen en común su corta duración, y escaza implementación. Las políticas de prevención social tienen como característica que requieren de la estructuración de dispositivos de gestión política que operan mediante intervenciones focalizadas en procura de la prevención de la violencia y el delito. Estas estrategias implicarían la articulación de diferentes áreas de gobierno, y de diferentes niveles del Estado (Nacional, Provincial y Municipal).

Dentro del marco de la prevención social, no existen acciones tendientes a identificar los factores de riesgo, y su necesarias campañas de concientización pública preventivas, Algunos de estos factores identificados por organismos internacionales son las armas, las drogas y/o el alcohol (5). En este sentido, no se hacen trabajos con grupos de riesgo o de vulnerabilidad al delito; ni tampoco existen programas de rehabilitación ni a personas adictas, ni a quienes ya tienen antecedentes penales.

Existe por el contrario una desmedida confianza en la prevención situacional, entendida esta como las intervenciones tendientes a modificar situaciones o ambientes para reducir las oportunidades para cometer actos delictivos. Cámaras de vigilancia, empresas privadas de seguridad, alumbrado, cierre de baldíos, alarmas comunitarias, etc. son solo algunas de las modalidades más utilizadas. Hay que reconocer que estas dan excelentes resultados en los lugares que se aplican, pero no se puede pensar que esto disminuye el delito, puesto que lo que en realidad hace es desplazarlo a otros sectores no protegidos.

Una Política de Seguridad que promueva estas modalidades preventivas debería también tomar los recaudos necesarios, en base a información criminal confiable, para evitar la comisión de delitos más violentos en las áreas que se cubren, a la vez de trazar nuevas estrategias en las zonas periféricas a las que puede desplazarse el delito. Se ha insistido en que la seguridad es un problema de todos los ciudadanos, aspecto que no lo convierte en responsabilidad de todos, porque ésta recae sólo en el Estado que debe brindarla.

No obstante, tras la Reforma del 99` se instrumentaron los mecanismos de participación ciudadana en la materia. Más allá de la constante apelación a la participación como elemento democratizador, no ha existido desde la Política de Seguridad vocación de desarrollarlos plenamente. Los escasos Foros Vecinales de Seguridad; los Consejos Departamentales y la figura del Coordinador de Seguridad nacen y desaparecen en forma fugaz. Se inician con un momento de discusión diagnostica de la situación, prosiguen como cajas de resonancias de reclamos vecinales, y desaparecen al corto tiempo. No existe, ni se puede apreciar que se pretenda, la participación de la ciudadanía en el diseño de planes de seguridad en forma conjunta con la fuerza policial y los municipios. Y menos aún, se pretende motivar la participación ciudadana en el seguimiento y evaluación de los objetivos comprometidos desde las Instituciones del Estado. No existe manera de llevar adelante una Política de Seguridad medianamente exitosa si la fuerza policial no se gana la confianza de la ciudadanía, y para ello, debe trabajar en forma mancomunada con ella.

Desde la Política de Seguridad se debe abogar por un trabajo conjunto con el Poder Judicial, especialmente con el Fuero Penal. Este trabajo conjunto no significa realizar una especie de simbiosis entre los fiscales y la fuerza policial que poco tiene que ver con el espíritu republicano que debería primar; ya que esa conjunción no hace más que desvirtuar la naturaleza de la justicia deseada. La Política de Seguridad debe garantizar que las presiones políticas y sociales que buscan el esclarecimiento de los delitos, sumado a prácticas investigativas basadas mayoritariamente en la figura del “datero”, no lleven a los Fiscales a cometer los excesos que se quisieron erradicar de la policía con el cambio de Código Procesal, y que terminan en la mayoría de los casos provocando la caída de las causas por un sin número de nulidades procesales. La investigación penal debe sustentarse en la profesionalización del recurso humano (judicial y policial) que interviene en cada causa y en la incorporación de los más modernos instrumentos técnicos de la Policía Científica (6).

Por último, el Sistema Penitenciario no puede quedar al margen de la Política de Seguridad. Lo que pasa dentro de las cárceles debe ser congruente con el Estado de Derecho. La Política de seguridad no solo debe garantizar que el preso no se escape, sino que debe procurar que no vuelva a delinquir después de quedar en libertad. Si se acepta como valido el paradigma de resocialización, las acciones políticas que se desarrollen dentro de este sistema deben tener como objetivo modificar en el interno tanto los aspectos culturales, como las conductas no aceptadas y rechazadas por el resto del cuerpo social.

El Sistema Penitenciario debe tomar visibilidad, y la sociedad debe conocer lo que pasa dentro de las cárceles. La formación del personal penitenciario no debe limitarse a la buena custodia de los muros, puesto que sus funciones exceden ampliamente esa tarea. Ellos son los depositarios de las responsabilidades de preparar al interno para su reincorporación en la sociedad. Los beneficios otorgados a los internos deben estar sustentados en logros objetivos de educación y trabajo que garanticen una reinserción real de la persona, lo contrario, es generar un nuevo hecho delictivo a futuro.

Desde nuestra visión, no se puede confundir Política de Seguridad con estar al frente de la Policía. El concepto es más amplio, puesto que implica la organización de la totalidad de los instrumentos del Estado en el control del delito. La discusión no puede reducirse a la mera especulación de quien es el que está al frente de la fuerza policial, el debate profundo que hay que darse es quien define a Política de Seguridad.

(1) Vicecomodoro Julio Cesar Santuccione, asume la Jefatura de Policial en 1975 bajo la intervención de Antonio Cafiero y se mantuvo en el cargo con posterioridad al golpe militar de 1976. Su acción represiva excedía la lucha contra el terrorismo ‐ para lo cual fundo los comandos “grupo cóndor” y “comando anticomunista Mendoza” ‐ lo que dio lugar a la creación del “comando de moralidad Pio XII, conocido por sus acciones de “limpieza social”, aplicando siempre similares metodología, y teniendo la zona de Papagayos como lugar de abandono de sus víctimas
(2) Binder, Alberto. El control de la criminalidad en una sociedad democrática. Ideas para una discusión conceptual. En Seguridad y ciudadanía. Nuevos paradigmas y políticas públicas. Foros del Bicentenario. Ed. Edhasa. 2009
(3) En este sentido, es significativa la incidencia que el discurso político tiene sobre la fuerza policial. Como ejemplo, puede tomarse el periodo del ahora ex Ministro Miguel Bondino. Con un discurso claramente antireformista y reivindicativo del viejo accionar policial, se eliminó la Dirección de Seguridad, y en su remplazo se creó la Dirección General de Policías a cargo del Crio Gral. (R) Héctor Quiroga. Durante ese periodo (18 meses) no solo no mejoró la seguridad (Bondino debe dejar la cartera tras el asesinato de Laura Abnazar) , sino que se sucedieron graves hechos atentatorios a los Derechos Humanos: Arresto masivo de estudiantes en ocasión de una protesta (23/05/06); muerte de Mauricio Moran por parte de un efectivo policial (05/05/06); muerte del joven Jonathan Chandía en manos policiales (27/05/06); muerte del joven Jonathan Oros en la Comisaría 33 (07/01/07); situación que se agrava con el resurgimiento de las internas policiales, en este caso, entre quien fue el nuevo Jefe de Policía, Crio Gral. (R) Francisco Pérez y el Subjefe, Crio Gral. Armando Párraga.
(4) La ley 22.117 en sus artículos 13º dice: “Todos los tribunales del país con competencia en materia penal, así como los representantes del Ministerio Público ante los tribunales con competencia en materia penal de todo el país, la Policía Federal Argentina, las policías provinciales, las demás fuerzas de seguridad y los servicios penitenciarios y, en su caso, las Fuerzas Armadas de la Nación, remitirán a la Dirección Nacional de Política Criminal del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación los datos que esta dependencia les requiera con el fin de confeccionar anualmente la estadística general sobre la criminalidad en el país y el funcionamiento de la justicia”; y el 13º bis: “ Será reprimido con multa de uno a tres de sus sueldos el funcionario público que, en violación al deber de informar establecido en el artículo precedente, no proporcione la información estadística requerida o lo haga de modo inexacto, incorrecto o tardío, siempre que no cumpla correctamente con el deber de informar dentro de los cinco días de haber sido interpelado de la falta por la Dirección Nacional de Política Criminal a través de cualquier forma documentada de comunicación”.
(5) Para una mayor ampliación sobre el tema léase “Convivencia y Seguridad, un reto a la gobernabilidad” Rodrigo Guerrero. Ediciones Banco Interamericano de Desarrollo.
(6) En este aspecto, es muy bajo el porcentaje de sentencias condenatorias en los delitos que mayor impacto producen en la sociedad. Por ejemplo, solo en el 1,4% de los delitos contra las personas existen condenas, esta relación es de 1,83% para robos; 1,36% en delitos contra la propiedad. Por otro lado, si se tiene en cuenta que en Mendoza los delitos denunciados no superan el 30%, a los porcentajes indicados habría que dividirlos por tres.